中期选举证明，美国“无痛霸权”时代已终结

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导语：当地时间11月4日，多家美国媒体预测，民主党将赢得国会参众两院控制权。选前多项民调显示，相较于对外政策本身，许多美国选民普遍关心的是政策对自身经济生活的影响。有选举报道人士直言：“当专家讨论伊朗战争时，选民关注的是汽油价格；当专家讨论贸易战时，选民关心的却是食品涨价、农产品滞销。”

有分析指出，美国民众承担外交政策成本的意愿，与精英维持对外战略诉求之间，已经出现越来越深的鸿沟。10月，芝加哥全球事务委员会公布的调查显示，68%的美国民众认为伊朗战争不值得付出相应代价；与此同时，57%的受访者倾向于与中国开展接触合作，而非主动限制中国实力增长，较2024年上升17个百分点。长期海外战争的消耗、国内经济与民生压力的积累，已经改变了公众对海外干预的态度。而这种横跨两党的结构性矛盾，可能成为未来美国外交政策持续摇摆的一个重要原因。

卡内基国际和平基金会高级研究员斯蒂芬·韦特海姆（Stephen Wertheim）此前曾撰文指出，美国过去维持全球主导地位的国内政治基础，实际上建立在国家精英与民众对外部威胁及所需代价形成的政治共识之上。而这种共识的形成，既受到美国政府威胁叙事与政治动员的影响，也与国际形势的变化密切相关。在韦特海姆看来，随着维持全球主导地位的成本上升、大国竞争对手日益壮大，美国正告别冷战结束后形成的“无痛霸权”时代。虽然美国精英不断强调外部威胁，呼吁大幅增加军费，但迄今为止，美国国内政治体系几乎没有表现出将外部威胁视为重大危险，或愿意为外交政策承担高昂代价的迹象。

面对全球战略目标与国内政治支持之间日益扩大的鸿沟，韦特海姆提出了美国未来可能面临的三种图景：一是在重大国际危机的刺激下，重新形成类似冷战时期的威胁认知与全国性战略动员；二是顺应国内民众不愿承担更高代价的倾向，削减美国的海外防务承诺；三是寻求折中道路，通过适度增加国防投入、减少部分海外义务及与竞争对手达成妥协，重新平衡战略目标与国内政治承受意愿。无论走向哪一种结果，美国都难以继续维持过去那种以较低代价承担广泛全球责任的战略模式。

斯蒂芬·韦特海姆（Stephen Wertheim）

卡内基国际和平基金会美国治国方略项目高级研究员

回顾2024年，彼时的美国总统选举在外交政策上呈现出一场传统路线与非传统路线的较量。民主党延续了拜登政府的外交政策，主张美国在全球范围内同时遏制反美势力的扩张。相比之下，特朗普向选民作出了截然不同的承诺。他宣称，自己能够凭借个人影响力和军事实力威慑对手，通过谈判达成交易，或者让盟友自行承担责任，从而避免海外威胁给美国带来过多麻烦。

尽管这些承诺往往缺乏具体方案，甚至不切实际，但特朗普看似打破传统的外交政策，实际上延续了一个形成于20世纪90年代的目标：美国应当以尽可能低的代价，维持在一个基本不存在重大威胁的世界中的全球地位。

拜登与特朗普的立场差异，反映出美国全球战略目标与国内政治现实之间日益扩大的矛盾。当前，民主、共和两党的许多外交政策精英都认为，美国面临的外部威胁日益严峻，必须动员更多国家资源，不仅要应对中国，还要对抗由中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜组成的所谓“动荡轴心”（axis of upheaval）。2024年，民主党总统竞选团队基本认同这一判断，强调这些国家在地缘政治和意识形态上的联系。

然而，这样的主张在美国国内始终难以获得足够支持。相比投入更多资源维持全球军事优势，选民更倾向于支持特朗普、奥巴马这样承诺减少海外战争、将更多精力用于国内建设的政治人物。过去十年，尽管美国已将应对大国竞争确立为外交战略的重点，但国防开支的增速仍低于整体经济增速。

简而言之，美国现在正受到两股相反力量的牵制：一方面，外交政策精英认为外部威胁日益严峻，主张投入更多资源，以履行美国在全球作出的各项承诺；另一方面，美国国内政治体系却不愿承担更高代价，能够提供的支持也越来越难以满足日益繁重的战略任务。

2026年美国中期选举前夕，密歇根州底特律，一名示威者举起标语，批评伊朗战争带来的汽油价格负担，并表达对共和党参议员候选人迈克·罗杰斯的不满。图源：Getty Images

这种矛盾已经导致美国外交政策的不稳定。人们通常将不同政府之间的政策剧烈摇摆归因于党派极化，但实际上还有一个重要原因：无论民主党还是共和党，外交政策精英对外部威胁的判断，都与美国政治体系越来越关注国内事务的倾向存在明显落差。未来，这种不稳定性可能进一步加剧，直到两种相互矛盾的倾向中有一方占据上风，迫使美国作出选择：要么减少自身面临的外部威胁风险，要么提高承担相应代价的意愿。

外交政策精英是否还能够说服美国政治体系的其他组成部分，发动一场新的冷战，并承担与20世纪冷战时期相当的代价？21世纪20年代末与20世纪40年代末的历史环境存在巨大差异。今天美国面临的外部威胁，不仅不如冷战时期的共产主义威胁那样紧迫和严峻，而且支撑美国全球实力的国内政治基础也已发生变化。与过去相比，美国全球实力与国内政治体系之间的联系更加薄弱。

冷战初期，美国外交政策精英和普通民众逐渐形成共同认识：苏联和国际共产主义对美国利益构成严重威胁，美国民众愿意为遏制共产主义承担重大代价。精英与公众在威胁认知和代价承受意愿上形成的一致，构成了一种国内政治共识，为此后四十年美国向全球投射力量提供了支撑。

1989年之后，美国形成了另一种国内政治共识，但其基础恰好与此前相反。由于认为外部威胁已降至最低水平，美国国内政治体系同意继续在全球行使政治和军事力量，因为这样做所需付出的人员和财力代价相对较小。

两个时期分别形成了各自的平衡：冷战时期，高威胁认知与高代价承受意愿相互匹配；冷战结束后，低威胁认知与低代价承受意愿则形成了新的均衡。“9·11”恐怖袭击曾在一段时期内再次提高美国社会的威胁认知及承担代价的意愿，但随着反恐战争逐渐退潮，美国政治体系又回到了冷战结束后的状态，并一直延续至今。

如今，面对竞争对手不断挑战美国的全球地位，国家安全精英忧心忡忡。但美国的外交政策共识却正在瓦解。但瓦解的并非许多人所认为的“自由主义”或“基于规则的”国际秩序。美国之所以投入冷战，与其说是因为重视世界秩序本身，不如说是因为美国民众感受到国内外共产主义势力带来的威胁。在民众的支持下，美国致力于捍卫以非共产主义为界定标准的“自由世界”。1989年以来，美国更加明确、也更加广泛地推进国际秩序建设，但大多数美国民众几乎无须为此作出牺牲。如今，华盛顿正逐渐放弃其构建世界秩序的计划，而美国公众也不认为当前存在冷战时期那种规模的威胁。

当美国公民不愿为维持全球主导地位付出更多代价时，这个国家究竟还能在多大程度上、持续多久地履行遍布世界各地的防务承诺？

一、美国为何曾愿付出高昂代价？

二战结束后，美国开始从全球视角界定自身的利益与责任。美国官员最初相信战后世界将继续保持合作。所以开始裁减军队，并在推动建立和加入联合国的同时，同时没有承诺承担保卫西半球以外任何国家的义务。1946年，欧洲陷入粮食短缺，英国濒临财政破产，希腊则面临共产主义武装起义者的步步进逼。时任美国总统杜鲁门（Harry Truman）希望向欧洲提供经济援助。

然而，无论是诉诸世界秩序、经济利益，还是人道主义，都无法推动国会采取行动。美国的关注重心转向国内。当盖洛普（Gallup）要求美国成年人列出未来一年国家面临的最重要问题时，提及外交事务的受访者比例不超过13%。

面对这一困境，杜鲁门政府转而采取学者布雷特·罗森伯格（Brett Rosenberg）所称的“威胁升级”（ramping）策略：着重强调共产主义的威胁，并将欧洲的处境描述为关系到世界各地自由能否存续的决定性问题。

1947年3月提出的“杜鲁门主义”正是这一策略的体现。它促使美国拨款援助希腊和土耳其，并为此后通过“马歇尔计划”援助欧洲经济重建铺平了道路。到当年7月，已有高达48%的美国人将外交政策问题列为国家面临的最重要问题。

1947年3月12日，美国总统杜鲁门在国会联席会议上发表演说，要求国会向希腊和土耳其提供4亿美元军事与经济援助。

尽管政治精英的言论影响了公众，但仅凭言辞并不足以决定美国民众关注什么、担忧什么。1946年3月，英国前首相丘吉尔（Winston Churchill）在密苏里州与杜鲁门共同出席活动时警告称，一道“铁幕”已经降临欧洲，但这一警告未能产生太大影响。此后几年，美国社会的忧虑加深，既是因为一系列现实事件的发生，也是因为这些事件背后的推动力量——共产主义政权。苏联加强对东欧的控制、斯大林领导下的苏联成功研制原子弹、中国共产党取得解放战争胜利等一系列事态发展，都加剧了美国民众的情绪，并提高了他们承担相应代价的意愿。事实上，杜鲁门政府很快就因对共产主义态度软弱而遭到抨击，甚至被指责“失去了中国”，尽管美国实际上无力改变中国内战的结果。在“杜鲁门主义”提出仅两年多后，一股强烈的危机感便席卷美国政坛。

随后，1950年6月，朝鲜战争爆发。没有任何单一事件比这场战争对美国政策产生的影响更为直接和剧烈。面对朝鲜，美国官员再次选择大力渲染威胁叙事，运用善恶二元对立的修辞，为美国在朝鲜采取军事行动争取支持，并推动将遏制共产主义的战略从欧洲扩展至全球。杜鲁门政府借助这场战争宣称，共产主义者正试图在世界各地通过武力传播其信条，而杜鲁门认为，武力正是他们唯一能够听懂的“语言”。

朝鲜危机也促使一份具有强烈意识形态色彩和全球主义倾向的战略文件——《国家安全委员会第68号文件》（NSC-68）——获得杜鲁门的正式重视。该战略文件主张持续激发公众的危机意识，并维持高水平的国防开支。文件在结论中指出：

“拟议计划能否取得全面成功，最终取决于本届政府、美国人民以及所有自由国家的人民能否认识到，冷战实际上是一场真正的战争，自由世界的存亡正系于此。”

朝鲜战争结束后，美国年度国防开支占GDP的比重连续约二十年维持在7%至10%的水平，远高于1948年第二次世界大战结束后3.5%的低点。

当然，如果苏联及其盟友没有采取一系列行动，印证杜鲁门所宣扬的威胁叙事，那么仅凭杜鲁门政府的政治宣传，也确实不可能促成如此巨大的转变。

此外，美国的冷战对手还具有某些特殊属性，这些属性使苏联的威胁程度远远超出了个别冲突热点本身所涉及的直接利益。苏联军队已经驻扎在欧洲腹地。苏联的政治、经济和社会制度与美国的制度格格不入；任何落入苏联势力范围的地区，从某种意义上说，都意味着美国失去了这一地区，因为美国再也无法按照自身的自由主义原则和方式与之交往。更重要的是，这场较量不可避免地具有全球性。尽管苏联领导人始终力图避免与美国爆发公开战争，但共产主义确实以在全球范围内取代自由民主资本主义为目标，并将自身的最终胜利视为历史发展的必然。总而言之，这种将普世主义意识形态与真正的超级大国实力相结合的威胁，使“统治世界”成为美国民众眼中一种真实可信、令人恐惧的前景。

另外，这种威胁并不仅仅存在于“铁幕”另一侧，甚至也并非局限于大洋彼岸。共产主义者同样在美国国内开展活动。尽管人数不多，却足以引发公众对内部颠覆活动的恐慌，并掀起“红色恐慌”（Red Scare）。冷战时期的美国反共人士担忧，共产主义在海外的扩张会增强其在美国国内的影响力，反之亦然。

艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）所提出的“共产主义阴谋”概念，便将共产主义的外部扩张与其在美国国内的潜在威胁联系起来。参议员约瑟夫·麦卡锡（Joseph McCarthy）则将这种阴谋论推向了近乎偏执的极端，甚至提出具体指控，例如声称“美国国务院内部的左翼分子”帮助斯大林将中国交到了共产党手中。 然而，所谓“对共产主义威胁”的普遍担忧在当时确实广泛存在。1954年，81%的美国民众认为，美国国内的共产主义者至少会对国家构成一定程度的危险，其中43%认为这种危险较大或非常严重。

在这一背景下，美国联邦政府获得了广泛的行动空间，可以采取其认为必要的措施、投入资金并承担风险，以对抗和遏制共产主义威胁。1947年以前，美国从未在和平时期缔结过具有条约约束力、要求其承担保卫其他国家义务的同盟。1947年至1954年间，华盛顿在西半球、欧洲和东亚相继缔结了一系列防务条约。无论是政治精英还是普通民众，美国人都清楚，承担这些义务可能使国家卷入第三次世界大战，而且这一次战争还可能动用核武器，但他们仍然选择接受。杜鲁门曾坦言：

“我们永远不能忘记，城市乃至我们所熟知的文明遭到可怕毁灭，确实是一种现实可能性。”

1949年4月4日，美国国务卿迪安·艾奇逊（前排就座者）在华盛顿签署《北大西洋公约》，美国总统杜鲁门（后排右侧）出席签署仪式。该条约标志着美国在和平时期承担欧洲集体防务义务的重要转变。图源：美国国家档案馆

即便如此，在1951年和1952年，仍有约三分之二的美国人认为，阻止共产主义扩张比避免卷入另一场战争更加重要。即使明确告知受访者，一旦北约成员国遭到攻击，其他盟国就必须承担共同防御义务，绝大多数美国人仍然支持加入北约。1949年苏联成功研制原子弹后，美国人并未因此退缩，不愿再为西欧提供安全保障。恰恰相反，美国大幅向欧洲增派部队，到1952年底，驻欧陆军兵力已增至原来的约三倍。

第二次世界大战结束后形成的这种以高威胁认知和高代价承受意愿为基础的国内政治共识，基本延续到了冷战结束。越南战争曾动摇这一共识，严重削弱了公众对军事干预和对外援助的支持。然而，尽管美国民众参与战争的意愿有所下降，遏制共产主义仍然被广泛视为必须实现的目标。越南战争也引发了关于美国驻欧兵力规模的争论，但并未导致大幅裁军。美国年度国防开支占GDP的比重始终没有降至4.5%以下。到吉米·卡特（Jimmy Carter）政府执政末期，美国重新确立了强硬的冷战战略姿态。20世纪80年代，美国军费开支平均占GDP的5.6%，此后再也没有达到过这一水平。

从“杜鲁门主义”提出到东欧集团解体，美国外交政策始终遵循《国家安全委员会第68号文件》确立的一项原则：“在我们国家的独立本身可能受到威胁这一严峻现实面前，预算方面的考虑必须退居次要地位。” 正如约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）所宣称的那样，美国愿意为捍卫自由世界而“承担任何重担”。

美国领导人假定，其他国家会可靠地追随美国，而不是联合起来制衡美国。在这一假设下，他们几乎作出了所能作出的最大承诺：美国可以不付出多少代价就维持全球主导地位。即便如此，仍有不少美国人对此提出质疑。这表明，如果当时的国际环境竞争更加激烈，导致这一战略的成本上升，反对的声音可能会更加强烈。例如，1992年，五角大楼的《国防规划指导》（Defense Planning Guidance）文件泄露给媒体后，一批政治人物和分析人士纷纷予以谴责，批评该文件试图让美国扮演时任参议员乔·拜登所说的“世界警察”角色。

比尔·克林顿在总统竞选期间承诺进一步削减国防开支，上任后任命国会中一位著名的五角大楼巨额开支批评者莱斯·阿斯平（Les Aspin）出任国防部长，并对军队规模和职能开展“自下而上审查”。然而，由于克林顿不愿动用自身的政治资本推动全面改革，这次审查最终除了进一步节省经费之外，几乎没有取得其他成果。

克林顿有充分的理由将国内政策置于优先地位。20世纪90年代，盖洛普在调查中要求美国民众用自己的话指出国家面临的“最重要问题”，平均只有不到8%的受访者提及外交事务。相比之下，在20世纪50年代和60年代，通常有约一半的美国民众会提及外交政策问题。 到1999年，美国国防开支占GDP的比重已降至3%。与此同时，克林顿及其国务卿玛德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）却大力宣扬美国作为“不可或缺的国家”的角色，政治领导人和评论人士也在讨论，美国是否已经成为一个实力超过现代历史上任何国家的“超级强权”（hyperpower）。 在这种背景下，普通美国人已经享受到了巨大的“和平红利”，自然不太可能走上街头，要求在现有收益之外获得更多红利。

宽松的国际环境和态度消极的国内公众，使政策制定者不仅得以保留美国在冷战时期建立的同盟体系，还能够着手扩大这些同盟。20世纪90年代下半叶，克林顿政府启动了一项没有明确终点的北约扩张计划。当时，许多官员和分析人士都怀疑，这一计划能否获得美国公众和参议院的支持。按照冷战时期以威胁为导向的标准，当时美国人普遍认为，本国作出的防务承诺很可能需要真正兑现。政治学家查尔斯·库普钱（Charles Kupchan）因此在1995年提出疑问：

“美国人是否愿意承担相关费用，并按照《北大西洋公约》第五条的规定，以自己的生命为代价，保卫那些许多人甚至难以在地图上找到的国家？”

1998年5月21日，美国总统克林顿在白宫玫瑰园签署北约扩张批准文件，为波兰、匈牙利和捷克加入北约扫清美国国内的批准程序障碍。此前，美国参议院以80票赞成、19票反对批准了相关议定书。

尽管这一问题本是反问，但事实证明，答案是肯定的。原因在于，所需承担的费用看起来微不足道，而有关防务承诺在相当程度上也无须真正兑现。

在有关北约扩张的辩论中，支持者强调的并不是美国应当做好保卫新盟友的准备，而是美国根本不需要为保卫这些国家而战。当时，俄罗斯经济陷入困境，无力作出激烈的军事反应。克林顿政府竭力淡化接纳冷战后首批三个新成员国——捷克、匈牙利和波兰——所需付出的代价。五角大楼估计，美国在十年间只需承担15亿至20亿美元的费用。这一估算建立在莫斯科将继续保持合作的假设之上，因此北约可以维持较小规模的军事部署。然而，这种估算实际上忽略了北约扩张本身可能引发的地缘政治后果。

由于所涉及的代价如此有限，推动北约扩张的实际逻辑，与其说是“北约为什么必须扩张”，不如说是“北约为什么不扩张”。根据皮尤研究中心1997年的一项民意调查，只有五分之一的美国人密切关注这一议题。拜登虽然是北约扩张的重要支持者，却也承认：

“对于为什么这符合美国的重大利益，各方几乎没有形成共识。”

他接着指出，与越南战争时期一样，美国公众并未给予“知情同意”（informed consent）。而在此后的数年乃至数十年间，这种知情同意也始终没有真正形成。1998年，美国参议院以80票赞成、19票反对的结果批准首批三个国家加入北约。此后，参议院对审议过的全部13个国家的入约申请，几乎都给予了一致批准。冷战时期，正是苏联威胁的严重性促使美国加入北约；而冷战结束后，恰恰是外部威胁的缺失以及相关成本的最小化，使美国得以推动北约不断扩张。

没有了外部威胁，美国仍在进行全球扩张

2001年9月11日，发生在纽约和华盛顿的恐怖袭击打破了冷战结束后形成的局面，使美国社会的威胁认知和承担代价的意愿再次上升。“9·11”事件发生后，人们立即宣称这场袭击“改变了一切”，并以此为界，将历史划分为袭击前和袭击后两个时期。 转瞬之间，20世纪90年代仿佛沦为一段缺乏活力的历史间歇期。对于许多评论人士而言，全球反恐战争成为冷战的继承者。

为了消除恐怖主义威胁，美国政治体系已经做好准备，采取一切必要行动并支付相应代价。在“9·11”事件后的首次国情咨文演讲中，时任总统小布什（George W. Bush）以类似肯尼迪的口吻强调了承担代价的必要性。他宣称：

“自由与安全的代价虽然高昂，但永远不会高到无法承受。无论保卫我们的国家需要付出什么代价，我们都愿意承担。”

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2001年9月11日，美国纽约世界贸易中心遭到恐怖袭击后，现场升起浓烟。图源：美国国家档案馆

美国公众也认同这一立场。阿富汗战争和伊拉克战争爆发之初，绝大多数美国民众都表示支持。在“9·11”事件发生后的几天内，77%的美国人赞成对恐怖分子实施军事报复，即使这意味着重新实行征兵制也在所不惜。 在此后的数月乃至数年里，美国民众或许愿意承担比领导人实际要求更多的牺牲。然而，小布什政府采取了诸多措施，尽可能控制并推迟实际代价的显现。他坚持维持志愿兵役制，通过举债为战争筹措资金，甚至在此期间削减税收。

部分正是由于这一原因，反恐战争对美国社会的影响并不像冷战那样深入，恐怖主义威胁在人们心目中的重要性也很快低于此前的共产主义威胁。2002年之后，将恐怖主义列为国家最重要问题的美国民众比例再也没有超过20%。自2007年以来，这一比例始终保持在个位数，只有2015年巴黎和圣贝纳迪诺发生恐怖袭击后，一度升至16%。从21世纪头十年的中期开始，美国外交政策的国内政治争论，不再仅仅关注恐怖主义威胁本身，也同样关注美国的战略过度扩张，尤其是在伊拉克陷入困境的军事行动。

对伊拉克战争的反对情绪决定了2006年美国中期选举的结果，使民主党重新夺回众议院控制权，并在2008年民主党总统初选中助推巴拉克·奥巴马击败希拉里·克林顿。2007年，认为美国国防开支“过高”的民众比例超过了认为开支“基本合适”的比例，成为占比最高的意见。此前，自“9·11”事件以来，认为国防开支“基本合适”的受访者一直占据相对多数。 考虑到“基地”组织恐怖分子曾在美国本土杀害数千名美国人，而苏联从未试图实施类似袭击，那么，美国公众对反恐战争的支持为何逐渐消退，就成为一个需要解释的问题。

2007年9月15日，美国反战示威者在首都华盛顿向国会大厦行进，要求结束伊拉克战争。图源：维基共享资源

其中一个原因在于威胁的规模。尽管“基地”组织及其相关团体具有致命的破坏力，行动也十分隐蔽，但与苏联这样的超级大国相比，其实力和全球影响力都远远不及。它们只能通过暴力袭击对美国构成挑战，却无法像苏联那样，吸引其他国家效仿自身的发展模式或转而加入自己的阵营。随着时间推移，在没有再次发生灾难性恐怖袭击的情况下，美国民众的恐惧逐渐减弱。

与此同时，美国政治体系也从未要求公众在军事、经济或社会层面作出20世纪中期那种规模的牺牲，而这种牺牲原本可能使公民在反恐战争中形成团结意识和成就感。由于大多数美国人只是以旁观者的身份参与这场战争，只要不再发生造成大规模人员伤亡的袭击，他们迟早会将注意力转向其他事件。

反恐战争也再次印证了一条普遍的规律：当美国本土遭到直接袭击、面临明确而具体的威胁时，美国民众会坚定决心，愿意采取一切必要措施消除威胁。但随着威胁逐渐减弱，美国社会承担代价的意愿也随之下降。

事实上，这些代价已经不断累积：超过7000名美国军人在伊拉克和阿富汗战争中丧生，而“9·11”事件后历次战争造成的联邦财政支出义务估计高达8万亿美元。在“9·11”事件发生四分之一个世纪后，反恐战争的影响已经开始消退。它越来越像是冷战后时代一个不同寻常的历史篇章，而非这一时代的主线。如果美国本土不再遭受恐怖袭击，那么，公众对“9·11”事件后历次战争的否定，最终可能比恐怖袭击本身曾经产生的推动作用，更深刻地影响美国全球实力的未来走向。

负担日益加重，意愿停滞不前

过去十年，随着反恐战争逐渐退潮，冷战结束后形成的美国外交政策共识也随之瓦解，暴露出这一共识的根基始终十分浅薄。特朗普执政，以及美国更广泛的政治纷争和政治体系失灵，是造成这一局面的原因之一，但并非必然因素。即使美国国内政治始终保持稳定、有效运转，而且从未出现特朗普的MAGA运动，美国仍然需要重新思考自己在世界上的角色。因为1989年后美国作出并持续维持的全球承诺，如今不仅遭遇了欧洲和亚洲更具实力、更加坚定的竞争对手，也面临着中东地区持续不断的暴力冲突。

简而言之，美国长期积累的战略目标、全球地位及合作伙伴正面临越来越严重的外部威胁。然而，美国为实现外交政策目标而承担代价的意愿却没有同步提高。面对日益严峻的挑战，国内社会的投入意愿非但没有增强，反而有所下降。维持美国全球主导地位所需的投入，与美国公民愿意提供的支持之间，已经出现一道巨大鸿沟。这种并非源于物质资源不足、而是源于政治支持不足的战略过度扩张，增加了美国对外承诺丧失可信度并招致攻击的风险，可能使美国被卷入一场本可避免的战争，或者被迫突然进行战略收缩。

随着中国逐渐成为实力接近美国的竞争对手，俄罗斯则成为一个心怀不满、试图打破现状的力量，美国官员和专家不断警告称，外部威胁正在加剧，需要采取更有力的应对措施。特朗普第一届政府将大国竞争确立为国家安全政策的指导原则，进一步巩固了这一战略转向。拜登执政期间，随着俄乌冲突，以及中俄两国彼此之间、并与伊朗和朝鲜进一步加强合作，美国可能同时与多个大国爆发高强度冲突的前景，成为广泛讨论的威胁情景。在美国国防战略委员会看来，这四个对手组成了一个“恶意伙伴关系日益深化的轴心”，其危险程度不亚于美国冷战时期的共产主义对手。

在华盛顿，持有上述威胁认知的人士，远多于主张大幅增加军费开支的人士。不过，国防战略委员会并非唯一提出增加军费主张的机构。现任参议院和众议院军事委员会主席罗杰·威克（Roger Wicker）和迈克·罗杰斯（Mike Rogers）均支持将国防预算提高至GDP的5%，理由是“美国正面临第二次世界大战以来最危险的全球环境”。许多政治人物和分析人士则提出了相对温和的类似主张。他们不再完全套用冷战框架来描述国际威胁和政策应对，但仍然支持增加国防预算，以对抗日益强势的对手。截至2026年，特朗普政府也属于这一阵营。政府以“当前全球威胁环境”为由，要求国会将2027财年的国防资源投入从1万亿美元大幅提高至1.5万亿美元，相当于预计GDP的4.5%。

或许这一努力最终会取得成功，使未来十年的美国实力格局在某种程度上重现20世纪50年代的景象。然而，迄今为止，美国政治体系几乎没有表现出将外部威胁视为重大危险，或愿意为外交政策承担高昂代价的迹象。

自2017年美国《国家安全战略》宣布“大国竞争已经回归”以来，近十年间，美国纳税人承担的国防开支仍维持在GDP的3%至3.4%之间。换言之，“9·11”事件后短暂上升的军费开支，最终回到了20世纪90年代而非50年代的水平。传统意义上的外交政策问题，在美国公众关注的议题中已经跌至相当靠后的位置。2018年至2024年，恰逢美国与中国、俄罗斯的紧张关系不断加剧，支持美国在世界事务中发挥“积极作用”的民众比例却逐年下降。

同一时期，盖洛普每月都会询问美国民众，国家面临的“最重要问题”是什么，并允许每位受访者最多给出三个答案。在所有被提及的问题中，包括战争、恐怖主义、国家安全、对华和对俄关系、对外援助等在内的全部外交政策议题，合计仅占约6%。即便是在2024年大选年，当时美国正在为以色列在中东的战争以及乌克兰对俄罗斯的战争提供支持，外交政策问题在公众最关注的议题中依然排名靠后，而且全年任何一个月，都没有单项外交政策议题获得超过3%的受访者提及。

从另一项衡量战争代价的常用指标——美国军人阵亡人数——来看，如今的美国也比20世纪中期低了一个数量级。冷战结束以来，美国在各类单独军事行动中动用武力的频率高于冷战时期，但军人死亡人数却减少了近十三倍。仅朝鲜战争造成的美军死亡人数，就超过了1990年至今整个时期的总和。后者的死亡人数中，有十分之九发生在“9·11”事件后的战争中，而最近几年则是伤亡最少的时期。2014年至2025年，约有230名美国军人在相关军事行动中死亡，仅占冷战结束后死亡总人数的3%。尽管美国发动或参与了更多战争，所付出的人员伤亡代价却大幅下降。

尽管美国公众仍有可能容忍远高于目前水平的人员伤亡，但民主、共和两党的领导人始终避免检验这一可能性。自小布什以来，历任美国总统都竭尽所能，在尽量不使美国人面临危险的情况下使用武力，无论是无人机作战、防区外打击，还是特种部队突袭行动，都是如此。截至本文写作时，美国与伊朗的战争就是一个典型例子。这场冲突在开始时便未获得多数美国民众支持，随着能源价格上涨和美军人员死亡，战争变得更加不受欢迎。尽管未能实现其宣称的目标，特朗普迄今仍主要依靠空中力量作战，不愿投入地面部队，以免引发更强烈的国内政治反弹。

展望21世纪30年代，美国面临的问题是：对其全球地位日益加剧的威胁，将如何与国内政治体系不愿承担代价的倾向发生碰撞？如果美国已经无法再以低廉的代价维持全球主导地位，那么，美国人究竟会选择为维持这种地位付出更多代价，还是选择放弃它？未来可能出现三种基本结果。

第一种可能：外部威胁成为优先考量

首先，美国可能对海外竞争对手产生更加强烈的危机感，并愿意作出更大牺牲来加以应对。这种局面可能通过政治精英的说服与国际危机的共同作用而出现。然而，多年来，美国国家安全精英一直在强调，面对不断上升的威胁，美国必须采取更多行动。重大国际危机也从未缺席。发端于武汉的新冠疫情，本可能促使美国民众将超过100万美国人死于病毒的责任归咎于中国，并推动美国长期采取对华冷战姿态。随后，俄罗斯全面入侵乌克兰，展现出一种公然的国际侵略行为。

正如学者迈克尔·贝克利（Michael Beckley）和哈尔·布兰兹（Hal Brands）在冲突初期所设想的那样，这种行为本可能使美国及其盟友“从自满中惊醒”，迫使他们“重新集结、整装备战，迎接与俄罗斯和中国激烈竞争的时代”。他们认为，朝鲜战争曾经为美国冷战战略带来的转变，如今乌克兰战争也能够、而且应该发挥类似作用。

然而，预期中的重大转变并未出现，而这未必是因为公众无知或受到错误信息误导。从若干关键方面来看，今天美国的对手和竞争者，对美国利益构成的威胁实际上小于当年的苏联和国际共产主义运动。首先，中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜并不拥有共同的普世主义意识形态，也没有宣称要取代自由民主资本主义。相反，这些非民主国家主要因为共同反对其所谓的“美国霸权”而联系在一起。它们在美国国内也没有组织化、公开的支持力量；美国并不存在一个所谓的“美国版中国共产党”。欧洲当前及未来可能出现的冲突热点，无论是今天的乌克兰，还是明天可能面临风险的波罗的海国家，其战略重要性都远不及冷战时期贯穿德国的对抗前线。而且，今天的俄罗斯实力过于有限，难以深入欧洲大陆。经过四年多的战争，俄罗斯仍未能攻占基辅，便是一个例证。在中东，没有任何外部大国即将取得地区主导地位，也没有任何地区内部力量能够威胁征服该地区的大部分领土。在亚洲，台湾生产着美国经济运转所依赖的大部分先进半导体，但中国自1979年以来从未参与过大规模战争，这也使中国的行动难以被预测。

因此，要推动美国政治体系重新进入类似冷战时期的状态，很可能需要发生一场真正的重大灾难，其对美国安全与繁荣造成的直接威胁，必须达到“9·11”事件以来前所未有的程度。

第二种可能：国内对承担代价的抵触占据上风

第二种可能是，美国民众继续对承担代价保持警惕，甚至变得更加不愿付出代价，从而推动政治领导人削减美国的海外承诺。这种趋势实际上已经出现。如前所述，历届总统越来越倾向于采用少量甚至不部署地面部队的军事干预方式，从而减少美军人员伤亡。美国国防开支占GDP的比重，也已从2010年达到的21世纪峰值4.7%逐渐下降。

此外，近年来试图围绕美国全球实力重建国内政治共识的努力，往往只能维持很短时间。例如，在欧洲爆发自1945年以来规模最大的战争数年后，大多数美国人仍然支持乌克兰，但这种支持并不坚定，既不足以阻止国会拖延援乌法案，也不足以使选民放弃特朗普、转而选出一位承诺不会立即结束冲突的总统。特朗普曾承诺通过斡旋迅速结束这场战争。

中美竞争可能也在经历类似的变化轨迹。特朗普第一届政府开始将中国定位为竞争对手。拜登执政时期，两党在对华政策上的战略转向似乎已经完成，许多人相信，拜登曾经所说的“极端竞争”将成为未来数十年中美关系的主要特征。然而，此后这种表面上的共识已经开始松动。中国议题在2024年美国大选中几乎没有受到关注；至少从政策文件来看，特朗普第二届政府迄今将西半球而非亚洲置于优先地位；而在美国加征关税促使北京限制对美出口关键矿产之后，特朗普最终选择与中国达成暂时休战。美国公众的态度也有所缓和。2026年1月，将中国视为敌人而非竞争对手或合作伙伴的美国人比例为28%，低于两年前42%的峰值。

未来，一些发展趋势可能引发冲击，并加速美国的战略收缩。如果联邦政府的借贷成本上升，美国可能突然面临严峻的财政取舍，最终选择将资源用于民生而非军备。如果外国对手直接挑战美国通过正式条约作出的防务承诺，美国可能选择不参战，也可能参战后遭遇失败；即使取得胜利，也可能像第一次世界大战结束后那样，对卷入战争感到后悔。上述任何一种经历，都可能使美国人深刻认识到，在其他地区维持防务承诺所面临的风险。最后，由于年轻一代始终倾向于支持美国在全球发挥更加有限的军事作用，随着他们逐渐获得更大的政治影响力，也可能对美国外交政策形成进一步约束。

第三种可能：寻求折中道路

第三种可能是双方各退一步，在战略目标与承担代价的意愿之间寻求折中。一方面，美国可以适当降低自身面临的外部威胁风险。例如，将欧洲常规防务的主要责任转交欧洲国家，减少美国在中东事务中的卷入程度。美国还可以通过在台湾问题上对中国作出妥协、增强台湾的自我防卫能力，或者降低美国经济对台湾的依赖，来减少中美爆发战争的风险。

另一方面，华盛顿可以适度增加投入国家安全领域的资源，同时避免某些成本高昂的支出，例如为了在核力量上同时压倒俄罗斯和中国而进行大规模核武库扩张。 这些措施结合起来，可以使美国的威胁认知与代价承受意愿重新形成平衡，其水平低于冷战时期，但高于冷战结束以来的水平。（此外，还存在另一种可能：一场或许由人工智能推动的经济繁荣，可以为外交政策创造更多资源，而不需要改变公众的威胁认知或承担代价的意愿。即便如此，美国是否具有足够的政治意愿，在前沿盟友遭到攻击时出兵保卫它们，仍然存在很大不确定性。）

不过，这条折中道路同样面临自身的障碍和弊端。美国有着不断承担新的防务义务、执行新的军事任务的丰富历史，却很少有成功结束战争、与竞争对手达成妥协、缩小同盟规模或减少自身在同盟中所承担角色的经验，而且相关尝试往往困难重重。如果战略收缩推进得过快，就可能在美国撤出之后、当地力量具备自我防卫能力之前，留下可供对手利用的安全真空。然而，渐进式收缩也可能根本无法实现，因为盟友可能拖延转型进程，而未来的美国总统也可能推翻此前的政策。温和调整同样可能无法使美国外交政策的战略目标与可用资源重新匹配。国防开支可能因政治和财政原因而下降，最终使美国落入前述两种更加极端的情景之一。

即使没有特朗普，美国也回不到过去

在上述任何一种情景下，除非出现经济上的某种意外转机，否则美国的世界角色都将经历艰难而深远的变化。但这种变化或许已经不可避免。美国的实力不仅取决于国家拥有多少资源，也取决于民众及政治体系是否愿意将这些资源投入海外。民众意愿应当受到尊重，也值得认真分析。民意既不是一成不变的，也不是可以无限塑造的。

广为讨论的“李普曼缺口”（Lippmann gap）问题，指的是一个国家承担的全球承诺超出了自身履行这些承诺的能力。而外交政策目标与国内政治意愿之间存在的政治性缺口，同样不容忽视。正如沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）本人在1943年所写的：

“人们最终必须达成这样一种共识：必须承认，要得到自己想要的东西，就必须为此付出代价；而人们所追求的，也只能是自己愿意为之付出代价的东西。”

长期以来，美国异常广泛的外交政策目标不断变得更加难以实现，而美国民众却越来越要求政府将注意力集中于国内事务。美国的全球实力已经失去了国内政治基础的有效支撑。这与其说是特朗普和右翼民粹主义造成的，不如说是因为单极时代结束后的国际环境，正在对美国的全球承诺以及长期以来维持低成本外交政策的国内政治共识形成越来越大的压力。即使特朗普及其政治运动一夜之间消失，这一问题仍将持续存在。

不过，从某种意义上说，这个问题并不像许多人认为的那样根深蒂固。美国并没有背弃1945年之后建立的国际秩序，而是在寻求调整1989年之后形成的国际安排，以及支撑这些安排、如今却已无法继续维持的国内政治交换。本文并不打算为美国未来的道路开出具体处方，但确实对一种颇具诱惑力的选择提出了警告：试图恢复那个美国领导人曾宣称愿意“不惜一切代价，承担任何重担，忍受任何艰难，支持任何朋友，反对任何敌人，以确保自由得以存续并取得胜利”的时代。正如约翰·肯尼迪当年以激昂的言辞所表达的那样，但那毕竟是一个不同的世界。即便在那个时代，美国也仍然希望付出合理的代价，承担值得承担的重担。

*本文于2026年10月21日发表于卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）官网，原标题为“The End of Primacy Without Pain: Why the Domestic Foundation of American Power Is Crumbling”（《“无痛霸权”的终结：美国实力的国内基础为何正在瓦解》）。

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